Economia política de la contractació externa: anàlisi econòmica i evidència empírica

Abstract

La contractació externa de determinats serveis ha resultat ser una pràctica generalitzada en els governs locals. Per això, al llarg del temps, s'ha desenvolupat una corrent d'estudi que tracta els motius, les característiques i els resultat obtinguts en les diferents experiències que s'han dut a terme en matèria de contractació externa en l'àmbit dels serveis locals.

En aquest treball s'analitzen quines són les causes que expliquen la privatització a nivell local. Fer aconseguir aquest objectiu, en primer lloc, es revisen els resultats obtinguts en la literatura anterior tot emfatitzant els trets i contribucions dels estudis que han tingut major impacte i rellevància. En segon lloc, es realitza una anàlisi estadística per intentar explicar la gran variabilitat de resultats que s'observa en la revisió dels estudis previs. Finalment, s'identifiquen els motius que han portat a contractar externament el serveis de subministrament d'aigua i el servei de recollida i tractament de residus sòlids urbans en alguns municipis del territori espanyol. Més concretament, es centra l'atenció en veure quin paper desenvolupa l'orientació ideològica del govern local alhora de contractar externament.

Els factors que han estat objectiu més comunament d'estudi en la literatura sobre factors explicatius de la privatització local han estat els següents: les pressions fiscals, la reducció de costos, els interessos polítics i les motivacions ideològiques.

Des de els anys setanta, les pressiones fiscals van anar incrementant-se als EEUU degut a una legislació que limitava l'augment d'impostos a nivell local i a una falta de transferències d'administracions de nivells superiors, conseqüència de la crisis econòmica. Una possible solució era introduir taxes específiques associades al servei a través de la contractació externa de determinats serveis.

L'eficiència econòmica té el seu origen en una reducció de costos. A la literatura trobem dos possibles explicacions. Per una banda, la introducció de competència. La teoria de l'elecció pública diu que si la producció de serveis públics està monopolitzada per polítics, el resultat serà ineficient. Per tant, la proposta d'aquesta teoria seria substituir el monopoli per competència i així reduir els costos. Per altre banda, la segona explicació la trobem en el concepte d'economies d'escala. Així, ens podem trobar en que l'àmbit territorial on es desenvolupa el servei no és òptim. Aquesta situació es dóna molt en els municipis petits. Aquests, per poder realitzar les economies d'escala, han de agregar la seva demanda.

L'últim factor estudiat és el interès polític i la motivació ideològica. En l'àmbit del interès polític és determinant l'existència de grups de pressió que tinguin com objectiu captar les rendes generades per les diferents formes de producció. A més, és rellevant veure quina és l'aproximació dels diferents partits envers a la decisió de privatitzar en funció de la seva orientació ideològica.

Al realitzar una revisió de la literatura observem una gran variabilitat en els resultats obtinguts, i, en general, podem assenyalar un poder explicatiu baix dels models estimats. En aquest sentit, poden assenyalar que la majoria d'estudis mostren grans deficiències alhora de capturar la naturalesa dinàmica de la decisió de privatitzar.

Es per això, que per poder aportar una explicació sobre els factors que influeixen en la decisió de privatitzar fem ús d'una anàlisi de meta-regressió. Prenent com a observacions els estudis analitzats en la revisió anterior, s'estima una equació on la variable depenent és una variable dummy que pren el valor 1 (ó 0) si es troba una relació significativa (o no significativa) entre privatització i la corresponent família de factors que poden causar la privatització (pressions fiscals, eficiència econòmica, consideracions polítiques i motivacions ideològiques). Les variables explicatives són les diferents característiques dels estudis analitzats. Les pautes de resultats de l'anàlisi de meta- regressió són els següents.

En primer lloc, la pressió fiscal i les consideracions polítiques són factors que contribueixen a la privatització de serveis locals en els estudis dels EEUU dels anys vuitanta. En els treballs més recents, que ja inclouen estudis per algun país europeu, la relació entre privatització i factors fiscals i polítics és menys clara. Els resultats per a la influència de l'eficiència econòmica no estan condicionats ni pel període ni per l'àrea geogràfica estudiada. Per últim, sembla que els estudis dels casos dels EEUU tendeixen a trobar una menor influència ideològica en les privatitzacions de serveis locals.

En segon lloc, els estudis que consideren un ampli rang de serveis capturen millor la influència de la pressió fiscal i les consideracions polítiques que no pas els estudis que es centren en un únic servei. Però aquests últims reflecteixen amb més precisió la influència de l'eficiència econòmica en la privatització. Els resultats per la hipòtesis de la ideologia són no concloents.

En tercer lloc, els governs de ciutats petites semblen estar més afectats per la pressió fiscal, les consideracions polítiques i l'eficiència econòmica que el que ho estan els governs de ciutats grans. En contrast, la ideologia sembla tenir un paper més gran en les ciutats grans.

Per tant, podem dir que la versemblança que una relació particular sigui trobada significativa és bastant sensible a les característiques de l'estudi. Així doncs, cal ser caute alhora de generalitzar els resultats obtinguts respecte als factors explicatius de la privatització dels serveis locals.

Finalment, analitzem els factors de privatització de servies locals a Espanya. La mostra utilitzada procedeix de les Enquestes de Serveis Locals, elaborades pel Grup de Recerca Polítiques Públiques i Regulació Econòmica de la Universitat de Barcelona. L'objectiu de l'estimació és veure la relació entre privatització, política i ideologia. L'estudi es realitza, concretament, per el servei de recollida de residus sòlids i per el servei de subministrament d'aigua. En conjunt, els resultats que s'obtenen suggereixen que la producció privada en el servei de residus sòlids és més freqüent en municipis de dreta o amb majoria social de dreta. Aquesta relació no es troba en el servei de subministrament d'aigua. Per aquest servei no es troba una relació significativa entre la forma de producció, signe polític dels alcaldes i el signe de les majories socials.

Els resultats empírics en relació als factors explicatius de la privatizació a Espanya cal interpretar-los amb certa prudència. En primer lloc, no ha estat possible fer ús d'informació històrica relativa al moment en que es va prendre la decisió de privatizar. I en segon lloc, l'anàlisi s'ha limitat a establir correlacions entre factors polítics i ideològics i la forma de producció. Una anàlisi completa d'aquesta qüestió requereix incloure variables relacionades amb les restriccions fiscals i la influència dels grups d'interès afectats. En el període de durada d'aquest projecte no ha estat possible obtenir les dades per a poder identificar estadísticament l'impacte d'aquests factors.

La recerca futura sobre aquestes qüestions haurà de fer front a objectius més ambiciosos, inclosa l'anàlisi dels diferents factors explicatius mitjançant l'ús d'informació històrica relativa al moment en que es va prendre la decisió d'externalització per primera vegada.